杜平：加强基础制度体系建设，加快构建全国一体化数据交易市场体系｜《产业转型研究》专刊报道

导 读

《产业转型研究》专刊前五期刊物在发行后收获了强烈反响，得到了产业界的一致好评。日前，《产业转型研究》专刊第六期刊物已正式刊发。本公众号会对《产业转型研究》专刊第六期中所收录文章进行持续报道，欢迎各位读者关注。

本文为清华大学互联网产业研究院产业转型顾问委员会委员、国家信息中心原党委书记、常务副主任（法人）杜平发表于《产业转型研究》专刊 2022 年 8 月总第 336 期的文章，特此分享，以飨读者。

△《产业转型研究》专刊第六期

文/杜平

清华大学互联网产业研究院产业转型顾问委员会委员、国家信息中心原党委书记、常务副主任（法人）

今年 6 月 22 日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》。习近平总书记在主持会议时强调，“统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系”。这个“意见”极其重要和迫切，将为逐步构建具有中国特色的全国数据交易市场体系提供基本遵循和行动指南。特别是在当前各地都在着力提升数据要素价值、抢抓数字经济发展机遇这个大背景下，十分有利于指导引导各地区、各行业、各参与主体扎实有效地参与培育数据要素市场，推动我国的数据资源要素化、资产化伟大实践进入一个新的历史阶段。

当今世界，我国首次明确将数据作为重要生产要素推进市场化配置，并率先提出建立数据要素开发基础性制度体系，这是我国在数字经济时代作出的重大战略性决策，也是对世界数字经济领域基础性制度建设作出的新贡献。

从国际比较角度看，我国率先推动数据要素市场建设至少具有两个基本优势。

一是数据资源极其充沛，实现要素使用价值和价值的潜力巨大。近年来，我国数字化技术研发能力和水平快速提升，有力支撑了国家陆续推动的互联网+、大数据+、5G商用、数字中国建设等重大行动部署，在很短时期内就实现了我国数字生产力发展“惊险的一跳”。

随着数字科技研发成果快速转化为商业应用，在数字产业、数字消费、数字生活、数字政府、数字化社会治理、网络与数字安全等领域，陆续涌现一大批全新的数据要素市场化应用场景及其细分业态。显然，在这一过程中，全社会必然新生成巨量的高频大数据，推动发现和提升大数据要素价值具有超大规模的资源储备，大数据产业化具有超大规模的市场优势。现我国数字经济规模已经居世界第二，占 GDP 比重已经超过 40%。

二是我国推进数据产品化已有多年实践，数据要素市场化交易创新步伐加快。随着大数据分析、机器学习、CPU/GPU/DPU计算处理、多方隐私计算、人工智能等技术成果的转化应用，以及专用算法、APPs、长短视频等业态的兴起，数据的使用价值逐步物化为各类可以商业化的数字产品，如数据集、数字书画、数字版权、数字音乐、数字视频、数字藏品以及各类数字内容产品，这些数字化产品的市场化交易向规模化规范化演进。同时，数据交易方式也由分散的、甲乙双方之间的买卖行为，逐步拓展到可以在集中交易场所（即现在设立的各类数据交易场所，包括交易中心、交易平台，下同）进行市场化交易，数据交易市场体系及生态链加快形成，数据交易市场集聚效应逐渐显现。据不完全统计，全国新建数据交易机构 80 多家，其中省级以上政府提出推进建设数据交易场所近 30 家。研究表明，2021 年，我国数据交易市场规模达 463.0 亿元。

上述两大类比较优势的初步形成，是我国上述两大类比较优势的初步形成，是我国在人类社会进入数字时代高瞻远瞩、战略谋划、超前布局、鼓励探索的结果，是科技人才、资本与市场需求逐步形成利益共同体的结果，是我国坚持开放发展、践行国际合作的结果。

数据交易市场建设、运营及管理，我国还没有相关的上位法律，也尚未形成全国统一的数据交易市场制度、机制、规则等基本规范，政府部门、企业以及个人对数据交易市场的建设、运营、监管，以及如何保护数据持有者、使用者、经营者权益等问题上都存在诸多疑虑。构建全国一体化的数据交易市场体系是一个需要不断探索创新、需要试点实验、需要培育时间的过程。从厘清数据要素市场发展的指导思想及其基本思路来讲，原则上需要处理好“三个基本关系”。

一是处理好运用管理手段和技术手段的关系。我国现存数据交易场所（含交易中心、交易平台等，以下同）的设立、运营及其监管，涉及多方利益主体、复杂交易技术架构、法规和政策牵涉面广、数据安全及隐私保护任务艰巨等问题，政府部门必须行使管理手段，有重点分步骤地提升政府治理能力。但是，数据交易场所建设仍然是一个新鲜事物，当下政府服务和监管都没有成熟可借鉴的经验和标准化的解决方案。如若只会运用简单化、一刀切、僵化的管理手段，则一定不可能适应形势发展的需求，也难以解决存在的诸多现实问题。因此，应该充分借鉴近些年来我国建设数字政府中的有益经验和做法（如电子政务、互联网加政务等），强化技术手段的广泛覆盖和深化运用，高度重视通过技术手段来弥补政府监管盲区、空白区和制度不适应等问题。当然，两者关系上，管理手段是根本、是前提，技术手段是配套、是支撑。

二是处理好政府公共属性和市场属性的关系。这是当前困扰国内很多数据交易场所的一对关系。现有情况是，为确保数据交易场所安全稳定运行，绝大多数地方都是明确由国资（几乎都是 100% 国资性质）来负责建设、运营和管理，工作定位上强调政府属性和公益性。这在建设发展初期具有一定合理性，但是现在就应该未雨绸缪，早期预防政府公共属性被无限放大以及滥用的现象。进一步讲，由于数据交易场所本质上应该承载数据要素市场化配置的基本功能，其发展方向和趋势上也将发展成为新型的、与股份制公司证券交易场所相平行的有权益的“准虚拟资本市场”。因此，数据交易所最终要实施行业自律管理体制机制并确立市场属性为主，这才是大逻辑。

为了避免现行大部分数据交易场所建设管理方既做领队又做运动员还当裁判的尴尬身份，可以通过划定责权利来处理政府公共属性和市场属性的关系。如，可以首先明确：数据交易场所必须具备合规审查、风险控制、重大事项报告、信息公开披露、依法合规惩戒等政府公共属性，据此强化政府职责、确保管理到位有效。同时，也可明确赋予市场属性可以在交易场所发挥积极作用的领域，如支持探索数据交易场所实行会员制或者独立法人机构管理体制，由政府管理部门授权其独立负责交易场所经营管理。要求管理主体主要基于政府授权开展公开公平公正交易的服务平台定位，加强交易申请登记、公证审计、交易磋商、交易实施、交易结束、争议处理等各个环节的审核把关及监督管理功能。

三是处理好竞争与合作的关系。当前，大部分数据交易场所的组织架构、机制设计、技术体系、基础设施等基本上表现为独立发展、竞争优先的状态。这也是符合当前各地抢抓机遇、率先探索、谋求领先等发展理念的逻辑结果，需要继续推进合规性公平竞争。但另一方面，从我国加快推进全国统一大市场体系的战略部署和任务要求来讲，在继续保护各个地区竞争性导向的同时，需要培育壮大可开放、求合作的生态化发展模式，进一步破除阻碍数据要素跨地区、跨部门、跨公私域、跨境流通交易的体制机制障碍。同时，坚持以构建多级市场和多元生态体系为主线，建立数据交易一级市场和二级市场分设及其分级分类管理体系，推动数据要素场内交易和场外交易有机衔接和融合发展。

一是全国数据交易场所实行“错位互补”。路径选择上，是建立“国家级+区域性+行业性”多层次数据交易场所一体化发展大生态。第一，统筹规划建设和运营国家级数据交易所。坚持服从国家区域发展战略定位，突出顶层设计、示范试点、法规建设、标准规范以及国际合作等重大需求，界定各交易所主导功能，促进互补发展。第二，合理布局区域性数据交易中心。在那些数据资源比较丰富、数据应用场景比较广阔、数据管理技术及人才基本配套和对数据制度建设具有创新实践的地区，授权省区市设立区域性数据交易中心，重点开展本地公共数据交易市场建设，推动公共数据与社会数据融合流通交易。第三，探索建立行业性数据交易平台。支持行业龙头企业或具有全国影响力的专业机构，搭建实体性行业性数据交易平台，优先推进行业数据汇聚共享和交易流通，推动行业数据跨行业跨区域跨境流通。

二是基础设施领域推动互联互通、共建共享。优先规划建设“根服务+公共服务+算力服务”三大共性数字基础设施。第一，统一建设国家数据要素根服务平台。重点培育数据标识编码融合、跨区块链和跨隐私计算平台等技术服务体系和标准规范体系，支撑数据资源及数据要素流通平台能够实现跨行业、跨地域互联互通。第二，统筹建设面向场内和场外交易一体的国家数据要素流通交易公共服务平台。重点解决数据交易过程中的统一登记备案、统一授权存证、统一社会信用、统一合规公证等核心共性公共服务问题。第三，分阶段部署建设国家数据要素算力服务平台。促进“东数西算”工程建设和“数据要素”开放利用有机结合，优化算力体系结构和空间布局，从国家战略全局高度推进算力资源优化配置，建立若干国家级算力资源基地，实现“1+1>2”的聚变效应。

三是交易场所功能坚持“所商分离”。第一，夯实数据交易场所的公益性平台功能，重在提供普惠服务、规范服务和依法监管以及引导场外数据交易主体进场交易。第二，鼓励发展和加快培育一批具有全国性、地域性、行业性权威影响的数据商，支持数据商在交易场所授权和监管下，开展数据开发、数据发布、数据承销和数据资产管理等业务，支持合规数据商进场设立细分化专业交易平台。第三，着力培育第三方专业化“数据券商”或中介服务机构。围绕数据交易全生命周期，构建全链条专业服务体系，鼓励第三方市场中介服务机构开展数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、争议仲裁、法务安排、人才培训等商务服务，提升数据供需双方参与市场交易的合规性、价值发现合理性以及交易全过程中的效率和效益。