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白重恩：政府要改善营商环境而非过度扶持｜产业转型顾问委员声音

2021-02-27

导读

企业发展与营商环境密切相关，特别是新冠肺炎疫情之后，良好的营商环境对地方经济活动重启具有至关重要的作用。近年来，中国在改善营商环境、促进企业中性竞争方面做了很多努力。企业发展到底需要怎样的营商环境？产业政策如何实施才更有利于经济发展？就此，《经济》杂志专访了清华大学经济管理学院院长、清华大学互联网产业研究院产业转型顾问委员会副主席白重恩教授。

扶持过度会造成产能过剩

《经济》：您提出的“特惠模式”回答了过去中国营商环境不完美，但经济却取得高速发展的原因。随着经济的不断发展，特惠模式发生了哪些变化？

白重恩：从现状来看，虽然过去几年我们做了很大的努力，但是中国的营商环境还是不够完善，企业在运营中会遇到各种各样的问题，几个部门同时管一件事，每个部门的规则单独看没有问题，但放在一起，就可能互相冲突。比如，一家外资企业在地方投资项目，按照外汇管理规定，项目结束清算后，其可以将投资收益转回本国，但需要向银行提供纳税证明。2018年之前，我国有两个税收部门——国税局和地税局，即需要提供两张纳税证明，但实际操作中，要想获得国税局的纳税证明，就必须将地税局的证明留在国税局，无法同时提供两张证明。过去企业遇到这种问题时，可能需要某个政府部门或相关人员出面协调，我们将其称之为“特惠模式”。

为了让特惠制度能够成功，地方政府首先要决定帮谁不帮谁，选对了就能促进当地经济发展。经济发展初期，我们基本能够预判哪些企业比较重要，然而随着发展水平的提高，我国经济从高速增长向高质量发展转变，这种预判变得越来越困难，特惠制度的效能也随之下降。

其次，在特惠模式下可能会出现一些不规范的行为，我们对此的容忍度越来越低，在一定程度上特惠制度继续起作用的空间越来越小。另外，政府对企业扶持力度过大也会造成产能过剩，在经济快速增长阶段，这些产能可以被快速消化，一旦增速放缓，就会变得特别困难。

《经济》：随着特惠模式的局限性越来越大，是否可以通过地方政府间的竞争来促进这一模式的改变？

白重恩：如果地方政府是为了吸引投资而改善普惠的营商环境，且动力足够强，在一定程度上可以促进这一模式的改善。但是改善普惠的营商环境不是一蹴而就、想做就能做到的，尤其是有些规章制度并不完全由地方政府说了算，比如知识产权的保护，如果甲地企业侵犯了乙地企业的知识产权，甲地地方政府不一定有动力来保护乙地的知识产权，在这种情况下，地方竞争不但不会解决这个问题，甚至还会加剧问题。地方之间的竞争应该朝着全面改善营商环境的方向去发展，这不仅需要地方政府的努力，也需要有一些更好的顶层设计，例如制定全国普适的知识产权保护法律法规，保证其强有力的实施，让地方利益不再起阻碍作用。

制度环境普遍改善是一件很困难的事，因为在制度环境中，很多部门都会从自身角度出发制定法律法规，可能造成部门间制度冲突或意见不一致，甚至互相推诿。由此可以看出，顶层设计说起来容易，做起来是比较困难的，地方政府可以考虑设立一个专门机构来提供“一站式”服务，因为企业在与政府部门打交道时，是处于非常弱势的地位，没有能力来协调部门之间的冲突，设立这样一个机构，可以帮助企业解决营商环境中遇到的问题，大大提高办事效率。

产业政策要更加普惠

《经济》：正如您所讲，在特惠模式下，政府扶持力度太大会造成产能过剩，为避免这种情况，政府应该如何把握好产业政策的推行？

白重恩：判断产业政策是否得当，要看其在实际应用中所产生的后果。有研究发现，如果产业政策惠及所有相关企业，不影响平等竞争，对效率提升的效果可以是正面的；但如果只是为一部分企业提供支持，造成不平等竞争，对效率提升就没有正面效果。

原则上，当产能出现过剩时，为解决这一问题，应该让低效率的提供者退出来，以维持市场的供需平衡，然而在实践中，各级政府不愿看到其扶持的企业失败，会继续给予支持，并且这似乎成了普遍规律。

因此，在推行产业政策时要特别谨慎。当产业链风险涉及国家经济安全，有些产品掌握在个别外国供应商手中时，可能要实行一些产业政策，希望能尽快解决“卡脖子”问题，但在实施过程中，要尽量普惠，不要只盯着几家企业。产业政策不应由政府来选优劣，而是要通过市场竞争、优胜劣汰来决定。政府更应该做的是改善营商环境，而不是给企业提供财务上或资源上的扶持，否则就会造成企业之间资源配置的低效率，更聪明的产业政策应该是选一些既对经济发展很重要，也能帮助解决卡脖子问题的重点行业，集中精力改善其营商环境。

《经济》：如何促进公平竞争，实现竞争中性？

白重恩：竞争中性强调的是所有企业在获得资源和机会方面都是公平的，这样市场资源的配置效率才会更高。但是也有难处，比如金融机构给两家企业提供贷款，一家是民营企业，一家是国有企业，会不会存在区别对待？政策上可能不会，但在实际执行过程中，当贷款出现坏账时银行会被问责，如果问责机制不平等，对民营企业出现坏账问责较重的话，就会引导银行不愿给民营企业贷款。因此，在整个体系中，除了金融监管、问责要公平之外，还要努力实现竞争中性。

重视市场主体主观感受

《经济》：如果要让企业更切实地感受到营商环境的改变，您觉得还要从哪些指标进行改善？

白重恩：指标只是一个方面，不一定能够完全地反映现实。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服，只有企业才能体会到营商环境对自己是否有利。我们需要做的是在制定政策和对政策进行评估时，更加重视企业的主观感受，重视市场主体的主观感受，让其有更多的话语权。在具体落实中，我认为行业协会可以起到更大的作用。

从结构性的改变来看，除了北京和上海之外，其他地区也要做同样的努力。很多影响企业、行业的重要因素并没有体现在世行的指标中。一是政策影响，对企业来说，政策稳定性非常重要，如果政策不稳定，企业就没有稳定的预期；二是企业产权保护，世行的指标中有一项是保护小股东，但是中国企业面临的很大问题是，是否有信心认为企业产权得到了充分保护；三是企业监管，世行指标在这方面考虑得比较少，但是多头监管存在冲突的可能性很大，这种情况不解决，企业发展就会很困难。此外，人才也是非常重要的因素，是否有一个良好的促进人才流动的机制，也需要我们不断努力。

改善营商环境是一个非常艰难的过程，短期内要实现非常大的实质性改观并不现实，但只要我们认识到营商环境的重要性，对现在的差距有充分认识,下更大的决心通过改善营商环境来促进经济可持续高效发展，就能够不断进步。

白重恩

清华大学互联网产业研究院产业转型顾问委员会副主席、清华大学经济管理学院弗里曼讲席教授、院长，清华大学中国财政税收研究所所长。美国加州大学圣地亚哥校区数学博士、哈佛大学经济学博士。研究领域为制度经济学、经济增长和发展、公共经济学、金融、公司治理以及中国经济。

目前担任全国政协委员、“十四五”国家发展规划专家委员会专家委员、中国经济50人论坛成员、中国金融40人论坛成员、中国信息百人会成员、国际经济学会执行委员会成员以及亚洲开发银行学院顾问委员会委员。曾任中国人民银行货币政策委员会成员、布鲁金斯学会非驻会（non-resident ）高级研究员。曾挂任北京市国有资产经营有限责任公司副总裁。

内容来源｜经济杂志

文章来源｜清华大学经济管理学院

（公众号ID：Tsinghuasem1984）