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刘建国：擘画“高质量、可持续、能推广”的首都垃圾分类蓝图｜产业学者观点

2021-06-30

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擘画“高质量、可持续、能推广”的

首都垃圾分类蓝图

文/刘建国

清华大学互联网产业研究院产业学者、清华大学环境学院教授

垃圾分类是一项较为复杂的系统工程，涉及千家万户居民、诸多政府部门、不同责任主体、多个作业环节，以科学为指引的顶层设计和推行路径尤为重要。自 2020 年 5 月 1 日新版《北京市生活垃圾管理条例》实施以来，北京市坚持以习近平总书记“推行垃圾分类，关键是要加强科学管理，形成长效机制，推动习惯养成”的指示为根本遵循，以“向国际先进水平看齐，率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国作出表率”的历史使命为驱动，充分发挥“科技创新中心”优势，坚持“以科学为指引”，对标“高质量”做好顶层设计，着眼“可持续”探索长效机制，立足“能推广”构建处理系统，擘画了“高质量、可持续、能推广”的首都垃圾分类蓝图。

一、对标“高质量”，做好顶层设计

高质量发展贯穿于包括垃圾分类在内的首都工作各个方面，垃圾分类必须服从和服务于高质量发展。北京市紧扣首都高质量发展要求，主动对标东京、柏林、伦敦等国际一流的垃圾分类先进城市，同时充分学习借鉴上海、广州、深圳、厦门、宁波、苏州等国内垃圾分类先进城市的成功经验，充分认识到垃圾分类是一个复杂艰巨的系统工程、分工合作的责任体系、环环相扣的完整链条、循序渐进的动态过程，在此基础上明确垃圾分类顶层设计的基本原则：不以巨大的行政和经济成本换取短期功利的亮眼成绩，不偏离中央全面深化改革委员会审议通过的《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》中指出的“构建基层社会治理新格局、推动生态文明建设、提高社会文明水平”的正确方向，遵循科学原理和客观规律，通过对生活垃圾分类全链条的主动式、精细化、全过程管理与调控，逐步完善垃圾分类相关法律、法规、制度、规范，驱动下游的收运处理设施多元化、现代化，倒逼上游的生产、消费和生活环节绿色化、低碳化，实现垃圾处理从外延式扩张的“量变”走向内涵式发展的“质变”，引导居民真正养成自主分类、持续分类、精准分类的良好习惯，从而促进首都社会文明、生态文明进步与经济高质量发展。

能力充分、结构合理、技术先进、运行稳定的处理设施是“高质量”垃圾分类系统的核心硬件保障，是“减量化、资源化、无害化”目标实现的关键所在。北京市垃圾分类顶层设计中，坚持“后端决定前端”与“前端优化后端”相结合，既打破了局限于现有后端设施推行垃圾分类的“锁定效应”，又避免了脱离后端设施能力与结构保障推行垃圾分类的“梗阻现象”。为满足垃圾分类处理要求，北京市在近远期兼顾、前后端统筹的科学规划基础上，已建成生活垃圾处理设施 46 座，总设计处理能力 3.38 万吨 /日，其中焚烧设施 12 座，处理能力 17650 吨/日；生化设施 24 座，处理能力 8230 吨/日；卫生填埋设施 10 座，处理能力 7931 吨/日；有害垃圾处理厂 2 座，处理能力 403 吨/日。焚烧发电、生化处理、卫生填埋处理能力占比分别达到 52.2%、24.3%、23.5%，焚烧发电为主、生化处理为辅、卫生填埋兜底的多元化、现代化垃圾分类处理技术格局已基本形成，特别是生化处理能力在全国超大城市居于领先水平。“十四五”期间北京市垃圾焚烧发电能力和生化处理技术水平将进一步显著提升，原生垃圾将实现零填埋，生活垃圾分类处理整体水平将跻身国际性大都市前列。

二、着眼“可持续”，探索长效机制

垃圾分类的生命力在于可持续，这也是新时代垃圾分类区别于过去历次垃圾分类的特质所在。北京市在垃圾分类长效机制探索方面起步较早，基础良好。

作为全国第一个出台生活垃圾管理条例的城市，北京市在 2011 年就在条例中创新性地提出了垃圾分类管理责任人制度，规定了物业公司、村委会、机关企事业单位、产权单位、经营单位等十类管理责任人对所在单位或区域的垃圾分类管理责任。在修订后的条例中，又进一步明确了产生垃圾的单位和个人是垃圾分类投放的责任主体，使政府的推动责任、管理责任人的管理责任、居民的分类投放责任层层传递，压力层层传导，形成链条体系，为北京市垃圾分类的可持续推行奠定了基础。同时，北京市在 2016 年设立城市管理委员会之时，已经前瞻性地将原属于商务部门的再生资源回收行业管理职责划转至城市管理委员会实行统一管理，为实现垃圾收运处理与再生资源回收“两网融合”提供了体制和机制保障。

灵活运用政府的“有形之手”和市场的“无形之手”，打通垃圾收运处理与再生资源回收“全产业链条”，通过调整利益分配、发挥市场优势，提高垃圾分类的整体效率和效益，降低垃圾分类的社会和经济成本。在垃圾分类推进工作中，北京市调动市场和社会力量广泛参与，作为形成垃圾分类长效机制的重要内容，适时出台了加强可回收物体系建设的指导意见及相关配套支持政策，明确政府为回收企业提供用地保障，落实可回收物回收行业管理，推动可回收物回收行业通过参与垃圾分类实现转型升级，走上可持续发展之路。

另外，北京市借鉴发达国家先进经验，探索建立针对餐饮企业和企事业单位的非居民厨余垃圾计量收费制度，研究针对产品类及包装类废物产生链条上游的生产、销售企业的生产者责任延伸制度，推行针对区级政府的生活垃圾跨区处理经济补偿制度，在垃圾分类的“经济杠杆”长效机制构建方面迈出了坚实步伐，形成了“产生者负责、污染者付费、少产生少付费”的鲜明导向，通过责任界定和利益传导促进源头减量和分类回收。

三、立足“能推广”，构建处理系统

“为全国作出表率”是习近平总书记对北京、上海等国际性大都市垃圾分类的明确要求和殷切期望。北京市垃圾分类承载着“为全国作出表率”的特殊历史使命，在符合高质量发展要求的顶层设计和可持续运行要求的长效机制基础上，致力于构建能推广、可复制的垃圾处理系统。

首先，北京市在垃圾分类方法的科学性上践行了“为全国作出表率”。北京市在 2011 年颁布实施的原版《生活垃圾管理条例》中，就明确了将生活垃圾分为厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾的“四分类”基本方法。2019 年颁布的国家标准《生活垃圾分类标准》采用了北京市提出的分类方法，成为全国绝大多数城市垃圾分类的标准方法。同时，充分考虑四类垃圾对应的后续处理和利用设施对垃圾纯度的不同要求，在四个基本品类中，赋予最终将进入到焚烧发电设施的“其他垃圾”较强的容错性，居民暂时分不清楚的垃圾可以按照其他垃圾投放。重在保证后续处理和利用设施对原料纯度要求较高的可回收物、厨余垃圾、有害垃圾等目标分出物的质量。从而降低了居民参与垃圾分类的门槛，也降低了监管的成本。

其次，北京市在垃圾分类处理系统结构与功能的合理性上践行了“为全国作出表率”。北京市以厨余垃圾适度分类后堆肥处理，最终进入土地利用的低碳生态循环链条为垃圾分类处理系统优化的主要节点，以可回收物精准分类后规范回收，促进再生资源行业转型升级为资源化利用的重点方向，以其他垃圾容错分类后焚烧发电，实现高效清洁能源化利用为“韧性环卫”和疫情应急的核心保障。这一系列方式构建了与北京市自然社会经济条件相适应、前中后端匹配协调的垃圾分类处理系统，可以在合理的社会动员和财政投入条件下实现垃圾分类处理系统环境绩效的最优化。北京市的垃圾分类处理模式代表了国际一流超大城市垃圾分类处理的发展方向，在全国垃圾分类工作中发挥了一定的守正、创新、纠偏作用。特别是针对“厨余垃圾分出率”这一在全国垃圾分类工作中具有“指挥棒”作用的指标，北京市没有盲目跟风，而是坚持适度适量、“质精”先于“量大”的原则。具体而言，根据垃圾的物理化学特性与收运处理系统结构，设置不同分出率情景，进行全生命周期减碳降污综合环境绩效评估，确定厨余垃圾分出率的合理范围为 15%～25%，在此基础上确定了 20% 的厨余垃圾分出率目标，避免了出现“过犹不及”“进退两难”的局面。

再次，北京市在科技支撑助推垃圾分类方面践行了“为全国作出表率”。北京市突出本市在物联网、大数据、5G、人工智能等新一代信息化技术创新与应用方面的优势，将垃圾分类全过程精细化管理作为“智慧城市”建设的国家循环经济促进相关制度要求，规范重要组成部分，着力建设市、区、街三级贯通的全流程精细化管理信息平台，推动分类数据实时采集、精准计量、全程追溯。

针对社会关注度较大的厨余垃圾“破袋”投放争议，并响应国家减塑限塑要求，积极探索开展可生物降解塑料袋试点应用及在好氧堆肥厂的降解效果评估，明确了其应用的性能要求、设施要求、成本要求和管理要求，为下一步在具备条件的区域推广应用积累了宝贵经验。

同时，针对分类后垃圾特性的显著变化对处理系统的新要求，在科技支撑基础上，及时开展厨余垃圾生化处理效能提升、可回收物“交投点—中转站—分拣中心”三级回收体系建设、高热值其他垃圾清洁稳定安全焚烧保障、卫生填埋场封场治理等分类处理系统技术改造和优化升级工作，履行向市民作出的“你若分得开，我必处理好”的庄严承诺。

总之，《北京市生活垃圾管理条例》实施一年以来，北京市认真贯彻落实习近平总书记关于垃圾分类要“树立科学理念”“加强科学管理”的指示精神，在科学指引下，垃圾分类的法治基础不断夯实、制度体系不断完善、硬件设施不断提升、文化氛围不断升温，开局良好，成效显著。推进垃圾分类如逆水行舟，不进则退，接下来仍需总结盘点，巩固扬弃，正视问题，直面不足，在新的起点重新出发，将首都垃圾分类“一张蓝图绘到底”，不断改善社区人居环境，推动居民习惯养成，促进基层社会治理，提升社会文明水平。

刘建国

清华大学互联网产业研究院产业学者，清华大学环境学院教授，固体废物处理与环境安全教育部重点实验室副主任、《环境卫生工程》编委、《城市管理与科技》编委、《Biomass and Waste Valorisation》学术顾问、《Detritus》学术顾问、中国城市环境卫生协会专家、住建部市容环卫标准化技术委员会委员、中国环境保护产业协会理事、垃圾分类与再生资源利用“两网融合”产业创新发展协作体专家、国际固体废物工作组（IWWG）会员。研究领域：生活垃圾可持续填埋与厌氧消化技术、固体废物建材化利用技术、复合污染场地修复技术、固体废物处理与利用技术评估。

内容来源｜《城市管理与科技》2021年第3期（11-13页）

文章来源｜城市管理与科技微信公众号

（ID：csglykj）

编辑｜段文秀

审核、责编｜杨帆