《“十四五”数字经济发展规划》解读
文/温建功
清华大学互联网产业研究院
数字技术的快速发展和新冠疫情的全球肆虐深刻改变了经济发展、社会治理和个人生活的方方面面，全球经济逐步由工业经济向数字经济转型， “十三五”以来，我国高度重视数字经济发展，先后出台一系列政策文件，以促进传统经济与数字经济深度融合，实现数字化转型。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）提出，打造数字经济新优势，加快数字化发展，建设数字中国。2022年1月12日，国务院发布了《“十四五”数字经济发展规划》（下称《规划》）政策文件，以规范指导“十四五”时期各地区、各部门推进数字经济发展工作。
《“十四五”数字经济发展规划》是我国在数字经济领域的首部国家级专项规划，同时也是首次在国家级文件中针对数字经济的概念进行了界定。
“十三五”以来，我国高度重视数字技术对传统产业转型的推动意义，鼓励发挥新经济、新模式、新领域的重要价值，陆续发布了推动大数据、电子商务、“互联网”+行动、智能制造、工业互联网、数据要素等相关领域的政策文件。数字经济已成为我国重要的战略发力点，是数字中国战略的核心。此次发布的首部国家数字经济发展规划，标志着我国“抓住数字经济发展机遇、统筹数字经济发展”迈上了新的台阶。
《规划》在开篇就提出了数字经济的概念，即：“数字经济是继农业经济、工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。”此前，针对数字经济的概念界定，多个国家和组织均提出了自己的定义。在 2016 年 G20 杭州峰会发布的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》中提出：“数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”。[1] 之后，中国信通院对数字经济的概念进行了多次整理和总结，提出：“数字经济是以数字化的知识和信息作为关键生产要素，以数字技术为核心驱动力量，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术与实体经济深度融合，不断提高经济社会的数字化、网络化、智能化水平，加速重构经济发展与治理模式的新型经济形态。”[2] 相比较来看，《规划》中数字经济的定义，更多强调了数据资源为关键要素的重要性，呼应了数据要素正式被纳入生产要素的政策；同时着重提出了数字经济具有“融合应用”和“全要素数字化转型”的特征，数字经济需要和实体经济进行融合，带动实体经济的数字化转型，提升公平和效率。这是我国首次在规划文件中提出数字经济的重要概念内涵，并将数字经济提升到农业经济和工业经济等同的地位，为后续谋划落实数字经济工作、推动数字经济相关研究，更准确深刻理解和把握数字经济发展规律等方面具有重要意义。
《规划》提出了我国数字经济发展现状和形式，明确了“十四五”期间我国数字经济的发展目标，并部署了优化升级数字基础设施、充分发挥数据要素作用、大力推进产业数字化转型、加快推动数字产业化、持续提升公共服务数字化水平、健全完善数字经济治理体系、着力加强数字经济安全体系、有效拓展数字经济国际合作等 8 个方面的重点任务，围绕重点任务，明确了信息网络基础设施优化升级等 11 项重点工程。
针对《规划》文件中的数字经济的定义、重点任务等内容，本文将数字经济结构提炼为
数字基础设施，数据要素，产业数字化转型、数字产业化、公共服务数字化，数字经济保障体系等
四个主要部分。
数字基础设施是数字经济时代的基座。
《规划》提出了“加快建设信息网络基础设施、推进云网协同和融合发展、有序推进基础设施智能升级”三项任务。数字基础设施是数字经济发展的坚实基础，率先建设数字经济基础设施，将为后续数字经济的发展带来巨大优势。
要区分数字基础设施与新型基础设施。在《“十四五”规划》中，明确指出新型基础设施主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施，是我国现代化基础设施体系的重要组成部分。可见，数字基础设施更多集中在信息基础设施和融合基础设施方面，信息基础设施是数字技术发展的基础，融合基础设施体现了传统基础设施向数字化转型的重要趋势。因此，新型基础设施的含义相对比数字基础设施更广。
数据要素是数字经济的重要生产要素。《规划》提出：“充分发挥数据要素作用”，并在数据要素供给、数据要素市场化、数据要素开发利用机制等三个方面进行了部署。2020 年，我国发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据纳入了生产要素的范围，明确要用市场化配置来激活数据这一生产要素，同年 5 月 18 日发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中，提出要加快培育发展数据要素市场、建立数据资源清单管理机制、完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值。这些政策文件都集中关注数据要素作为新生产要素的重要地位。“十三五”期间，我国数据要素市场规模快速上升，以数据采集、数据清洗、数据标注、数据交易等核心数据要素环节构成的中国数据要素市场规模快速增长，在 2020 年达到 545 亿，十三五期间数据要素市场复合增速超过 30%，预计在“十四五”期间将会达到 1749 亿元。[3] 当前我国数据要素市场化在数据要素供给、确权、开放共享、流通、交易等多个环节方面相关法律法规等制度性措施有待完善，数据资源规模大，但数据质量参差不齐。此次规划为我国发展数据要素市场指明了方向，推动数据要素市场逐步规范化、制度化、体系化发展，提升数据要素重视程度。
《规划》在数字经济的融合和转型方面，提出了“推进产业数字化转型、加快数字产业化进程、提升公共服务数字化水平”三项任务，是数字经济发展的主线。
“十四五”期间是我国产业数字化转型的关键时期。《规划》从企业、重点产业、产业园区和产业集群三个由小到大的层面提出了数字化转型任务，并提出要“培育转型支撑服务生态”。产业数字化转型是数字经济的重要组成部分，传统产业通过数字技术应用和深度融合，提高生产效率，最终实现全链条数字化水平的提升。《规划》另一个重点是“培育转型支撑服务生态”，在正式规划目标和发展任务中首次亮相，体现了我国推动产业数字化转型生态化、体系化的决心。一方面，要引导产业园区和产业集群做好产业数字化转型和服务；另一方面，要重视市场化和公共服务共同驱动下的技术、资本、人才、数据等多要素支撑的数字化转型服务生态搭建，以数字化转型生态营造来带动企业、产业和产业集群提升转型意愿和实效。
数字产业化是发展数字经济的驱动力。《规划》部署了关键技术创新、提升核心产业竞争力和加快培育新业态新模式等任务，体现出科技创新在数字经济中的重要地位。在《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》中，数字产业化包括了数字产品制造业、数字产品服务业、数字技术应用业和数字要素驱动业共四大类产业，代表了数字经济核心产业，是数字经济发展的基础。
[4]
《规划》针对数字经济核心产业设置了“数字经济核心产业增加值占 GDP 比重（%）”这一重要指标，凸显对数字产业化的重视。
公共服务数字化是推动数字经济向普惠化、便捷化发展的重要手段。《规划》要求“持续提升公共服务数字化水平”，在政务服务、社会服务、数字城乡融合发展、新型数字生活打造等方面布置了任务，突出了数字经济时代下公共服务智能化、普惠化和便捷化的发展趋势，让广大人民群众在数字经济时代共享数字化转型和发展成果，切实体会数字经济带来的改变。
《规划》将数字经济治理体系、数字经济安全体系和数字经济国际合作三个重点任务作为护航数字经济发展的保障体系。
数字经济治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。《规划》针对完善数字经济治理体系做出了要求，即：“强化协同治理和监管机制、增强政府数字化治理能力、完善多元共治新格局”等内容。数字经济治理体系的构建是规范数字经济发展，提升政府治理能力、保障数字经济发展成果的必然要求。数字经济治理体系涵盖数字经济的方方面面，需要政府、平台、企业、行业组织和社会公众多元参与、有效协同，需要强化协同监管机制，增强政府数字化治理能力，进而提升国家数字经济治理水平，增强治理现代化水平。
数字经济安全体系是维护数字经济发展的安全屏障。数字经济的快速发展，带来了更多数字安全问题，例如数据安全、信息安全、网络安全等。《规划》从网络安全防护、数据安全和防范各类风险的角度强调数字经济安全的重要性，只有筑牢安全屏障，建立起数字安全体系，才能为数字经济创造安全发展空间。
推进数字经济的国际合作，是我国推动高水平对外开放，构建新发展格局，畅通双循环的重要手段。数字经济在全球发展迅速，突破了传统地理限制，数字贸易逐步发展壮大。我国在数字经济的国际合作方面已早有布局，“数字丝绸之路”行动持续开展，为“一带一路”倡议做好数字化支撑。中国国际数字经济博览会成功举办，成为我国数字经济国际合作的新平台。数字经济国际合作体系将成为我国推动全球数字经济发展、构建网络空间命运共同体的重要保障。
作为我国数字经济领域的首部国家级专项规划，《“十四五”数字经济发展规划》以夯实数字基础设施作为发展基础，将挖掘数据资源价值作为核心要素，以产业数字化转型、数字产业化发展和公共服务数字化发展作为重要行动手段，以健全数字经济治理体系、数字经济安全体系、数字经济国际合作作为发展保障，形成了我国发展数字经济的重要任务和行动指南。《规划》的及时出台，为我国各行业明确了数字经济发展的目标，有利于提升我国数字经济整体实力，推动我国数字经济高质量发展。
参考文献：
[1] G20官网.《二十国集团数字经济发展与合作倡议》. http://www.g20chn.org/hywj/dncgwj/201609/t20160920_3474.html
[2] 中国信息通信研究院.《中国数字经济发展白皮书（2021）》.
[3] 国家工业信息安全发展研究中心.《中国数据要素市场发展报告（2020-2021）》
[4] 国家统计局. 国家统计局副局长鲜祖德解读《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202106/t20210603_1818130.html
编辑｜段文秀
