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孟庆国,李晓方:公共部门数字化转型——供需视角与转型深化

 摘 要  

从供给、需求以及供需互动三个视角出发,对公共部门数字化转型的内容、任务和转型实践进行分析。认为随着数字化程度加深,公共部门数字化转型侧重点经历了从内部供给变革向供需互动、多元合作、整体智治方向的演进变化。需求者视角和供需互动视角对于数字化转型而言,与供给者视角同等重要。供给者视角对公共部门如何实现数字化进行探索,但忽视需求者要素,转型的最终效果可能偏离为人民服务的价值目标。供需互动视角的引入则有利于推动数字政府建设向政府引导下合作共治方向前进。
关键词:数字化转型;公共管理;公共服务;公共部门;数字政府
DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2022.05.001



ED65

文/孟庆国
清华大学互联网产业研究院副院长、清华大学公共管理学院教授、清华大学国家治理研究院执行院长
李晓方:
博士,南京理工大学公共事务学院讲师


*基金项目:
国家社会科学基金项目“数字政府建设背景下政务服务一体化问题研究”(项目编号:21BZZ076)。





供需视角与公共部门数字化转型
作为一个从私人部门舶来的概念,“数字化转型”在企业管理领域较早引起学者关注,主要用来概括数字技术环境下产品和服务生产供给的系列问题。在公共部门,与数字技术发展相关联,学者使用较多的相关概念主要包括“电子政务”“电子治理”“数字政府”“数字政府治理”以及“技术治理”等。从“政务”到“治理”的变化既是转型实践拓展的结果,同时也反映了人们对数字时代政府变革认识的加深。
如果仅仅关注概念界定,我们可以将“公共部门数字化转型”拆分为“公共部门”“数字化”以及“转型”三个部分。“公共部门”指明转型主体,“公共性”是数字化转型的价值归依。即数字化转型必须有利于公共价值的实现而非单纯的“利润增加”或“效率提高”,这是由公共部门的合法性基础所规定的。“数字化”指明转型手段和技术背景,“数字化转型”是第四次工业革命所引致的管理变革,其变革领域、趋势与技术发展特点和应用深度关联,其目标是引导政府“从工业化的物理空间形态向大数据时代的数字空间形态转型” [1] 。“转型”则强调是变革内容。“公共部门数字化转型不仅仅是流程和服务的数字化,同时也要求政府在结构、文化、政民互动以及价值提供方面的全方位调整。” [2] 实际上,从动态角度看,数字化转型侧重点在不同时期会有所差异。
较早前,联合国教科文组织在 2002 年的电子政务评估报告中,将“电子政务”界定为“政府利用互联网向公众提供信息和服务的活动” [3]。此时,对公共部门数字化转型的认识还局限于“数字化”工具的采纳和运用。大致同时期的美国《电子政务法》(E-government Act of 2002)也表现出同样趋势,认为电子政务是“为更好提供政府信息和服务改进,应用互联网和其他信息技术的过程” [4]。到 2010 年前后,对电子政务讨论开始向电子治理转向,此时对公共部门数字化转型的认识就不再局限于技术工具的应用,而是开始强调公民参与、互动等要素。2011 年联合国教科文组织对“电子治理能力建构”进行分析,认为电子治理是“公共部门通过信息和通信技术使用,旨在改善信息服务提供,鼓励公民参与决策过程,使政府更加负责、透明和有效的过程 [5]”。后期学者对“数字政府”“数字政府治理”以及“技术治理”等问题的探讨沿袭了对参与、开放等基本价值的强调。
在国内,公共部门数字化转型以内部办公自动化为始,历经政府上网、系列“金字工程”以及“大平台、大数据、大系统”等多轮建设,其总体趋势与国外相似,也大致经历了从侧重“内部效率”向“开放参与”,从“信息公开”到“服务提供”和“智能决策”的转变。与数字技术发展趋势相关联,公共部门数字化转型的内容侧重点经历了从内部供给变革向供需互动、多元合作、整体智治的演变(参见图1)。学者们研究中采用较多的是供给者视角、需求者视角以及供需互动视角。

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(一)公共部门数字化转型的供给者视角

供给者视角以公共部门为研究对象,主要围绕如何利用技术改变服务供给、变更服务流程等问题展开研究。在供给者视角下,学者关注的议题包括:公共部门数字化转型的规划和实施、数字化转型中的部门协同、信息共享以及公共部门数字化转型的效果评估等。“业务架构(Enterprise Architecture)”“执行技术”和“数字政府治理”等核心概念大致可以反映这一视角下研究路径的不同。
“业务架构”是信息系统和平台建设实施的基本框架,是对政府运作过程中各类实体要素及其关系的一种描述。一般来说,这一架构往往包括数据、业务、目标导向等不同层次和模型。在数字化转型初期阶段,数字化工作依赖对现实政府运作的实体抽象,通过形式化语言将过程抽象化,以便于计算实现。美国联邦业务架构(FEA)、英国电子政务互操作框架(eGIF)以及欧洲政府业务架构(GEA)等架构在学界和实践领域影响较大,代表了从理性设计角度出发对公共部门业务流程变革和数字化的一种努力。从内容上来看,不同体系的架构关注更多的是技术、语义以及组织层面的互操作性的问题。主要涉及跨组织的合作中不同信息系统在互联互通领域的技术细节性问题,包含数据接口、数据整合、数据交互以及跨组织服务流程中的程序协调和整合等。
技术执行框架则与数字技术在政府中的应用过程和效果有关,其基本观点认为公共服务数字化转型是技术与科层组织的互构过程,组织、网络、制度等要素影响技术的应用结果 [6]。执行技术是对“客观技术”在实践中应用程度的一种概括,反映了基于技术理性的转型努力在实践中所面临的障碍。实际上,可以认为“技术执行框架”代表了一类研究。此类研究意识到基于技术理性的设计在转型实践中很难得到完整贯彻,强调数字化转型工作应该关注的制度、网络、组织和人际关系等多维度层面的影响。政府权威、领导力、数字化过程的权责分工和角色清晰程度,以及实施的组织机制都对技术的应用效果有着深远影响。
与“业务架构”和“执行技术”对技术要素的关注不同,“数字政府治理框架”则强调数字化转型过程中组织的自主选择问题。它在新公共管理研究范式以及整体性政府治理理论基础上,提出数字技术背景下政府组织转型的未来图景,认为数字化转型是组织能动性发挥和对技术自主运用的结果 [7]。核心在于面临技术变革时不是技术改变了组织,而是组织对技术的使用改变了工作实践。因此,对于公共部门的数字化转型不仅要关注业务和流程的数字化,而是更应该关注数字化所带来的组织结构、文化以及政府与市场、社会的关系变革问题。数字化转型应该从整体的角度出发,关注当政民互动关系发生根本性变革时政府如何提供产品和服务。对公共部门数字化转型的认识应该更着眼于整体,从政社关系、价值共创以及整体性政府的角度出发谋篇布局。
(二)公共部门数字化转型的需求者视角
需求者视角以用户为出发点,从服务接受者的角度讨论公共部门数字化转型问题。不同于供给者视角对产品和服务提供方式的讨论,需求者视角更多是关注用户愿不愿意以及能不能采纳和运用数字产品。
用户对数字化产品的采纳关系到数字产品和服务的推广。尽管许多数字化转型的从业者和实践人员声称“数字化能够提高政府的回应性和有效性”,但不能否认的是数字化并不必然意味着成功,低采纳率和低关注度问题一直困扰着转型实践者。在学界,对采纳问题的讨论一般区分初次采纳、采纳后的持续使用以及采纳过程中的渠道选择等不同情景进行分析。个体层面常用的理论模型包括理性行为理论 [8]、技术接受模型 [9]、计划行为模型 [10]以及技术采纳和利用整合理论等 [11]。影响要素涵盖了个体行为态度、主观规范、感知外部控制、感知易用性、感知有用性以及绩效期望、努力期望、社会影响和便利条件等。除此之外,也有学者逐渐将信任、隐私保护、使用成本和感知风险等要素纳入分析模型 [12]。在组织层面,“技术-组织-环境”框架则是学者经常用的分析框架,用以解释组织采纳特定技术的影响因素 [13]
“能不能使用的问题”则与数字化基础设施的普及水平和数字素养密切关联。应该承认不同类别或区域的人在面临数字化应用的快速拓展时其受益程度是不一样的。在数字技术发展初期,网络接入是制约数字服务惠及大众的重要因素。随着移动互联网的发展,网络接入的矛盾变得不再突出,但特定人群相关的数字素养问题日益凸显。考虑到“数字鸿沟”的影响,公共部门数字化转型带来的可能是对部分人群系统的“社会排斥”和负担加重,尤其是当公共服务的渠道以一种强制方式转为线上时。老年人、残障人士和低收入人群等弱势群体更容易因数字化转型而带来不便和额外负担,这也限制了转型可能带来的潜在收益 [14]。因此,发展采取线上线下并行的复合型服务渠道战略是可取的。与此同时,数字素养的提升工作也应引起重视。数字素养培训会显著增加公民数字服务使用频率 [15],数字素养提升与数字化转型工作应该同步展开,这是保证在线公共服务公平性的要求。
(三)供需互动与价值共创
供需互动视角关注数字技术对政府与公民、市场以及社会之间相互关系的影响。新技术发展在政府与公民、市场和社会间创造一种“数字化公共接触界面” [16]。“界面”要素的介入改变了社会系统中各行动者间的链接和互动范式。公共意志的形成、公共价值的提供以及政府、市场、社会间的互动结构和方式都发生了深刻变革。
第一,从公共意志形成来看,数字技术普及使政府信息公开和透明程度有较大改善,这有利于增加公民政治参与的意愿和能力 [17]。与此同时,数字化参与渠道增加客观上有利于克服传统公共参与局限,提高公民政治参与的广度与包容性 [18]。但转型本身对民主和公共意志形成的影响也不全是正面的。尤其是随着大数据和人工智能技术在民意形成过程中的应用,这种负面作用有进一步放大的可能。算法推荐在媒介领域的广泛应用,虽然为公民提供了量身定制的信息,却破坏了良好公共领域形成所必须的多元舆论环境。“信息茧房”的形成增加了社会共识的形成难度,也为信息和民意操纵提供了空间。不仅如此,随着人工智能技术在公共决策中的应用,算法偏见影响也日益引起们关注 [19]
第二,从公共价值提供角度看,政府不再是公共价值的唯一提供者,而是通过与其他行为者密切连接,以合作生产的方式共同提供产品和服务。一种新的、由“开放政府数据”所驱动,众多利益相关者参与的开放治理框架正在逐步形成。政府的角色也由公共价值创造的垄断者,转变为共创过程的“平台提供者”“协调推动者”“工具提供者”“资产管理者”和“公共价值的保证者” [20]。“数字政府即平台”,政府在协同网络中的激活、协调和保障功能更加突出。“创新领导”“沟通协调”“开放数据管理”以及“适当的资金支撑”对这一开放系统成功运作至关重要 [21]

第三,从政府与市场的作用方式来看,数字经济运行规律和作用方式变化倒逼政府角色定位和运作方式的变化。在数字时代,平台扮演了数字经济的信息基础设施的功能。平台所有者以桥梁搭建者或守门人角色出现,利用其在平台运行过程中积累的大量数据和资源,在各方之间充当中介,对平台网络的生态进行管理和维护。那么,政府如何处理好与平台、企业间的相互关系?数字技术背景下的市场监管与工业经济时代的监管模式有何不同,政府应该如何调整自身定位,都值得进一步思考和探索。




多视角下的转型实践与探索
聚焦公共部门在数字化转型中面临的实践问题及其影响,《电子政务》杂志 2022 年第 5 期“专题研究:公共部门数字化转型”组织 3 篇各具特色的专栏文章,分别从供给、需求、供需互动三个角度出发,对转型实践进行剖析。与已有研究相比,专栏论文在问题切入、方法应用和理论框架选择方面有一定新颖性,体现了青年学者面向国际前沿,立根祖国大地,讲好中国故事的尝试和努力。
李晓方等《公共部门数字化转型中的“数字形式主义”:基于行动者的分析框架与类型分析》一文可以视为从供给者视角出发对转型问题进行分析的一次尝试 [22]。不同于既有研究对数字化转型实现过程、方法以及效果影响因素等问题的关注。“形式主义”一文关注到技术应用中“效率悖反”效应。一种预期用于提高效率的技术工具在实践中却演变成效率提升的桎梏。作者对这一问题的解释采取的是一种“理论建构式”的方式,提出一个兼顾制度和行动者要素的“数字形式主义”分析框架,并结合实践场景中的转型案例进行解释。
对数字化转型过程中的“形式主义”问题剖析,不应该局限于发起者自身的“唯心主义”工作作风,而是应该从制度结构以及发起者、执行者和终端用户之间的互动关系出发进行分析。在引入执行者、终端用户两类行动者后,作者发现既定制度环境下倡导者与执行者的激励相容程度、转型规划与终端用户需求之间匹配程度成为影响“数字形式主义”产生和发展的重要因素。以此为基础,作者将“数字形式主义”分为“争议型”“执行扭曲型”“迎合-展示型”以及“冗余型”四种类型,并对其内涵进行分析。应该说,作者对“数字形式主义”的分析是有启示意义的。在公共部门数字化转型过程中,“出发点”的问题可能是转型首先要解决问题,“需求端”要素的导入有利于避免“形式主义”问题的产生。同时,也应该注意到“公众需求”并不是一个静态的量,“供给引致需求”现象在“数字创新”实践中是广泛存在的,且有一定的合理性。对“数字创新”实践评价,既要考虑当前用户和采纳率,也要顾及其在改善人民福祉方面的潜力,加大有潜在需求的政府创新的宣传和推广,以一种更加“动态”和历史性的视角分析“数字形式主义”现象。除此之外,对“数字形式主义”的评判还应注意到技术应用成熟度的影响。技术应用和完善是一个动态过程,很难因单个时间节点存在部分问题就将其归类为“形式主义”。
吴旭红等《双向赋能:数字化转型背景下“银发鸿沟”的破解之道》是从需求者角度出发对公共部门数字化转型进行反思的一次尝试 [23]。作者以南京市 J 区“智慧养老”项目为典型案例,对养老服务数字化过程中“数字鸿沟”问题的动态变化进行分析。
当需求定位不精准时,即使是追求技术赋能的“智慧服务”创新依然存在挤压数字弱势群体生存空间的问题。加速老龄化与转型深化叠加所带来的“银发鸿沟”问题,单纯依靠技术赋能的手段无法从根本上获得解决。“双向赋能”可能是“银发鸿沟”的解决之道。在“双向赋能”视角下,数字化转型除了遵循技术逻辑外,更要关注人本身的价值逻辑,立足人本身,对弱势群体和家庭的多元化需求进行多层级精准细分,并结合技术要素搭建供给主体、服务对象、部门以及行业之间的联动协同网络,最终实现技术服务人自由发展的目的。“需求赋能重塑底层价值逻辑”“要素流动锻造桥接机制”“制度优化保障双向赋能有效运转”是作者提出的“双向赋能”解决“银发鸿沟”具体策略。在当前数字化转型加速推进的背景下,作者关注和提出“双向赋能”视角值得肯定。但另一方面,作者提到但没有清楚回答的问题是如何才能保证“双向赋能”,尤其是“需求赋能”的实现。作为一项技术性策略基于大数据的需求识别、用户参与式的交互设计可以部分解决需求不准的问题,而问题的关键在于如何保证决策环节需求端的有效输入。这既需要执政者作风问题的改进,也涉及决策、激励制度环节的系统修正和完善。
马亮的《网上办事不求人:政府数字化转型与社会关系重塑》是从供需互动的角度出发对数字化转型影响进行分析的一次尝试 [24]。在供需互动视角下,西方学者关注较多的数字技术发展对民主选举以及公共价值提供的影响。与此不同,“数字化转型与社会关系重塑”关注的是与转型相关的公共部门业务运作规范化对以“关系”为依托的“潜在”社会运作逻辑的影响。该文应该说是极具“国情特色”的一次尝试,体现了学者对本土化研究问题及其理论阐释的重视。

政府数字化转型对社会关系具有重塑作用。数字化转型较为成功的地区,人们获取公共服务或到政府办事时会更少找关系。对于经常使用互联网和有亲友在政府工作的人,这种影响会更加强烈。应该说这一发现是比较有趣的,而对于结论的解释作者主要归因于政府数字化转型带来的“潜规则”显性化。确实,公开透明、标准化、规范化的政务服务流程有利于降低公民办事障碍,但如果将这种障碍完全解释为“潜规则”或“桌子底下的勾兑”似乎有失偏颇。其实如果细究起来,透明、规范和标准的政务流程对办事障碍的弱化,可能并不完全表现在“潜规则层面”。“找关系”的原因可能是信息匮乏,也可能是对公开渠道的信息缺乏信任,还可能是因为对政务流程不熟悉而带来的“自我效能感”较低所造成。如果我们认可“数字化转型”在特定领域降低了人们对“关系”依赖这一结论的话,那么这种“降低”是如何实现的,可能是下一步需要更详细解释的问题。除此之外,抛开“依赖降低”的实现机制,数字化转型对社会关系重塑的领域差异也是比较有趣的问题,在民生领域和投资领域,数字化转型的重塑作用是否一致?其影响的边界条件如何?这些问题都值得进一步深入思考和探索。




迈向开放、包容与整体智治:数字化转型的深化与未来

从电子政务到数字政府治理,当前我国公共部门数字化转型的内容逐渐从以内部办公和单向服务为主的政务信息化,向以开放、互动、多元、协同为内容的整体智治方向演化。国家层面也不断出台政策推动数字化转型深化。2017 年推出《“互联网+政务服务”的技术体系建设指南》,2019 年《推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》出台,2020 年国务院办公厅印发《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》,以工程项目建设为主导,央地分散推进的数字化转型工作已然向横纵一体化的整体建设阶段迈进。但不可否认的是,当前公共部门数字化转型依旧困难重重,开放、包容和整体智治的数字政府实现依然是前路漫漫。
首先,供给方面。一是组织与管理模式难以进行根本性创新,业务协同的动力机制难以保证持续性。当前,政府部门还是以传统科层制为基本的组织模式,在此规则下部门间缺少协同的动力与机制,还是更多地倾向于关注本部门的法定职能。对于多领域协同的要求,数据共享往往表现出临时性特征,部门间关系对数据共享效果的影响依然存在。这也与主管官员的意愿和注意力有密切关系,支持部门间长期的合作和全方位协同有组织管理上的障碍。基于数据共享实现的整体性、一体化的业务协同,数字政府在推动流程优化重组和组织管理体系变革的作用尚未充分发挥。二是业务协同过程中的权责难以明晰,激励与监督问责机制难以实现。对于多领域协同的复杂事务治理,由于是多个部门共同施策,调控因素更多,因而协同过程中的不确定性会显著提升,若缺乏清晰界定并分解出每个相关部门应承担的责任,实现通办或统管还有很多的障碍。权责不明也会导致组织内缺少对有效协同的激励和对抵触拒绝协同的监督问责,降低涉及协同工作部门的参与积极性,加大推进工作的阻力。这方面的问题也不完全能靠数据的整合与共享就可实现突破的。三是部门的“数据职责”尚未完全厘清,数据采集的生成、更新维护、共享使用的责任主体并未明确和规范化界定。实践中,各部门给予高度重视的工作通常是纳入部门“三定”方案的。而各部门到底应当采集生成、更新维护、共享使用哪些数据,并没有清晰的职能职责的界定,容易造成部门数据底数不清,在数据汇聚和数据共享过程中容易发生“扯皮”或“滥竽充数”等问题。四是数据共享难题仍然普遍存在。例如,同一层级的不同部门之间共享数据困难;数据难以回流基层,基层普遍反映的上报数据多,可获得的数据少;央地之间的数据壁垒仍然存在,由于“数据孤岛”“数据烟囱”的割裂导致碎片化问题突出。
其次,需求方面。一是新技术应用缺乏典型应用场景,技术驱动特征明显。例如,区块链技术很热门,一些地区上马相应的建设项目,但缺少应用场景的支撑,难以实现技术的价值。大数据也存在类似情况,大数据理念得到各级部门的普遍认同,但如何跟实际工作紧密融合,还需要技术部门、业务部门通力配合协作。二是集约化平台对基层治理的赋能作用亟待提高。集约化的建设模式在统一业务标准、减低建设成本、提高安全防护能力等方面具有较大优势。但一些地区集约化平台在论证和设计阶段缺少基层人员的参与,建成后难以满足基层治理的实际需求,缺少“数据回流”机制的实现,更关注上层级政府部门职能的履行,从基层抽取数据,而缺少考虑为基层治理提供数据的机制。与基层创新结合不够紧密,“大一统”“一刀切”的方式不利于基层治理创新和推广有益的试点地区经验成果。三是数字化应用的个人隐私保护、对特殊群体的包容性、数字化应用的公平性和安全性等有待进一步提高。如由于运用智能技术困难或无障碍建设不完善等原因,不少老年人、残障人士使用网上服务存在一定障碍,需要进一步结合线上线下一体化的方式加以解决。
最后,供需互动层面。一是政府数据开放工作正处于起步阶段。政府数据权责关系不顺某种程度上制约了数据开放的推进。基于众包的公共价值创造和供给场景并不成熟,典型案例也不多。二是政民互动水平有待提高。不少地区存在地方领导对网络舆情关注和回应度不高,群众关心的许多问题依靠重大舆情事件推动解决的现象层出不穷。三是新技术环境下政府角色定位尚未完全厘清,面对新技术、新业态,政府治理的敏捷程度有待进一步提高。
“雄关漫道真如铁,而今迈步从头越”。相信只要秉持正确方向,公共部门的数字化转型建设之路一定能渐行渐稳、渐行渐远。


参考文献:

(略)

内容来源|《电子政务》2022年第5期

文章来源|电子政务杂志
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编辑|段文秀
审核、责编|杨帆