浅析新时代我国县域经济高质量发展内涵
清华大学互联网产业研究院
党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展根本在于经济的活力、创新力和竞争力。进入高质量发展阶段，必须适应经济发展新常态，必须贯彻新发展理念，必须适应我国社会主要矛盾变化，必须建设现代化经济体系。为此，要正确把握整体推进和重点突破的关系，正确把握总体谋划和久久为功的关系，正确把握破除旧动能和培育新动能的关系，正确把握生态环境保护和经济发展的关系，正确把握维护公平与讲求效率的关系，正确把握发展与安全的关系。
我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，必须立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，构建科学合理的空间格局。县域是城乡融合发展的主战场，县城一端连接着城市，另一端连接着农村，县域高质量发展，要实现新型城镇化战略与乡村振兴战略协同。
近年来，我国区域发展面临一些新情况，主要是南北分化凸显，经济增速“南快北慢”、经济份额“南升北降”的态势持续，各板块内部也出现明显分化。发展动力极化现象日益突出，东部沿海发达地区创新要素快速集聚；东北地区、西北地区发展相对滞后，部分区域发展面临较大困难。推动区域协调发展，就是要完善空间治理，推动各地按照比较优势和定位差异，制定差异化发展策略，选择差异化发展路径。
推动县域经济高质量发展，产业发展是核心要义。当前，在新一轮技术革命和产业变革的背景下，产业结构不断上升到中高端，产业链不断复杂深化，科技含量也不断提高，要素投入结构也发生了深刻变化，涌现出了很多新业态、新模式。地方在实际工作当中，面临着产业发展本底不清楚，产业发展方向不明确，产业链设计不精准，产业项目落地不够扎实，产业创新生态不够优化等一系列问题。在县域这个空间单元，无论是市区，还是很发达的地方，无一例外地面临着传统工作理念、工作方法、工作路径的革新和变革。
人类社会正在进入以数字化生产力为主要标志的全新历史阶段，数据成为推动数字化发展的关键要素。县域高质量发展，必须紧紧抓住数字技术变革机遇，充分释放数字化发展的放大、叠加、倍增效应，以数智赋能，打造数字化生态。
进入高质量发展新阶段，县域竞争呈现出新的特征。县域竞争的焦点正在转向人才竞争，县域竞争的主战场正在变成科技创新尤其是制造业创新的落地市场化，县域竞争的主要载体——高新开发园区正在成为世界先进科技从实验室向市场进发的孵化器、促进器和加速器，县域竞争已经在全球市场展开。高质量发展综合性评估成为新时代县域竞争的竞争焦点。
县域经济是宏观经济与微观经济的桥梁，是城市经济与乡村经济的纽带，是我国国民经济的重要组成部分,是国民经济的基本单元。给县域经济界定一个统一的概念比较难，综合各界专家学者的观点，我们认为县域经济是以县城为中心、集镇为纽带、广大农村为腹地的一种区域经济，总体上属于一种门类齐全、行业众多、功能完备的经济单元，具有区域性、自主性、开放性、时代性、生态性、民生性。
我国县域具有人口众多、经济发展水平不一、发展方式各异、所处区位差异等特征，因此在分类过程中常常采用不同的分类方式，从不同角度对中国的县域经济进行划分。比如：按经济发展水平划分为欠发达县域和发达县域。按主导产业划分为农业主导型、工业主导型、服务业主导型和特色产业主导型。按地理区位和行政职权划分为与经济中心城市结合的市辖区、经济社会相对独立的县级市、经济社会相对独立的县。按主导资源划分为发展特色农副产品及加工、发展资源型工业、发展特色旅游等。
县域经济是一种区域经济。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）指出，要“立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。”因此，我们建议县域经济单元按照主体功能区定位进行划分，即以城市化地区为主、以农产品主产区为主、以重点生态功能区为主。
△ 图1 主体功能区分类及其功能
中华人民共和国民政部 2021 年 5 月 10 日更新了《2020年中华人民共和国行政区划代码》确定了 2843 个县级行政区，按照省市县的三级行政区划分。推动县域经济高质量发展，需要以新时期区域协调发展理念为指引，衡量发展水平差距不能只看经济发展和收入水平，更应该立足于主体功能区定位综合衡量发展质量，必须鼓励差异化发展。《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发〔2007〕21号）是推进形成主体功能区的基本依据，是科学开发国土空间的行动纲领和远景蓝图，是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。
高质量发展应该是以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为引领，站在全面建设社会主义现代化国家新征程的起点，面对前所未有的机遇和挑战，寻求经济质量、规模、效益、速度、安全相统一的发展。高质量发展是以人民为中心的发展，是为了更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。高质量发展是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展，是转变发展方式，在质量变革、效率变革、动力变革、管理变革、治理变革基础上实现更高质量、更有效率、更可持续、更加公平的发展，是统筹发展与安全的系统性发展。高质量发展要增强宏观经济稳定性，要更加注重从供给侧发力，通过优化经济结构提升经济稳定性。高质量发展要把培育有核心竞争力的优秀企业，作为各类经济政策的重要出发点，真正打牢高标准市场体系的微观基础。县域高质量发展体现在每一个百分点 GDP 增长的科技含量、就业容量、生态能量和生活质量上。
基于以上的分析，县域经济高质量发展是基于行政功能区划分和主体功能区划分的县域经济单元，立足于“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，加快数字化发展，统筹发展与安全，支撑并引导我国县域经济产业与生态协同发展。为此，我们提出新时代我国县域经济高质量发展研究框架：
综合质效：提升质效是经济发展的基本目标。综合质效主要从人均水平、税收收益、政府财力保障、生产效益等方面反映县域经济增长的质量和效益情况。
创新发展：创新是高质量发展的根本动力。创新发展全面评价县域科技发展水平、科技对经济社会的支撑能力和科技对经济增长的贡献率。创新发展主要从创新投入、创新产出、创新主体、创新效率等方面反映县域在推动传统产业转型升级、新兴产业创新发展、加快创新环境优化等方面的进展。
协调发展：我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，区域之间、城乡之间保持协调发展是缓解一系列矛盾的有效路径。协调发展主要从区域经济协调、城乡发展协调和经济社会协调等方面反映区域协同发展、城乡一体化建设方面的成效。
绿色发展：“绿水青山就是金山银山。”绿色发展是高质量发展的内在要求，生态环境是经济发展的重要生产力要素。绿色发展主要从资源利用、环境治理、环境质量提升、生态环境保护等方面反映县域生态资源利用效率和生态环境保护水平。
开放发展：高质量发展离不开高水平开放，一方面要加快融入国内大循环，一方面要充分融入国际市场和利用好国际资源，才能在新时代背景下实现跨越式发展。开放发展主要从对外贸易、营商环境、实际利用外资等方面反映县域对外开放程度。
共享发展：发展是为了人民，共同富裕是社会主义的内在要求。共享发展重点要解决社会公平正义问题，真正提高人民生活水平。共享发展主要从社会就业、社会事业、公共服务供给水平等方面反映县域居民生活质量和基层基本公共服务均等化水平。
安全发展：经济安全是区域安全的基础，是推动区域高质量发展、建设现代化经济体系的必要保障。安全发展主要从粮食安全、能源资源安全、金融安全等方面反映县域经济高质量发展安全保障能力。
推动县域经济高质量发展要深刻理解和把握高质量发展的内涵，以国家十四五和二〇三五规划纲要为指导，切实落实中央的战略意图，同时也要充分挖掘县域本身要素禀赋，基于比较优势差异化发展，充分发挥好自己的本地特色。
推动县域经济高质量发展，产业发展是核心要义，需要对县域产业链进行精细化评估、精细化设计、差异化设计、结合本地优势的设计，并推动县域产业链真正扎实落地。
要对县域基本单元的产业链、企业有深刻的洞察，甄别其短板和卡脖子环节，并能充分提炼和刻画出比较优势，借此才能精准地锻长板、补短板。
要有一套整体的评价体系，既要能够有评价功能，也要有指引功能，相当于指挥棒。要把产业的发展、创新要素、人力资源、企业发展、数字化水平、营商环境等方面进行精准刻画，形成县、市、区、旗等县域单元的高质量发展评价体系。
