自 2020 年新型基础设施概念被正式提出以来，其建设和发展受到各级政府的密切关注。近两年，我国在新型基础设施建设的各个领域相继出台了一系列相关政策，旨在推动新时期新型基础设施建设的深入发展。这些政策在数据要素化、5G 轻量化贯通行动、低空经济以及工业互联网等多个方面进行了系统的规划布局。在数字经济迈入新阶段之际，人工智能大模型、卫星互联网、新能源汽车等新兴领域迅速崛起，成为引领我国乃至全球数字经济发展的重要力量。在数字经济时代背景下，传统生产力向新质生产力转型的趋势愈发显著。面对这一新发展阶段，我们更需持续梳理相关政策与趋势，把握未来新型基础设施建设的发展方向。
△ 《中国新型基础设施竞争力指数（2024）》
以数字基础设施为代表的新型基础设施，已成为我国推进数字经济发展、支撑数字化转型进程及驱动高质量发展的关键着力点。在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）中，新型基础设施被明确为我国现代化基础设施体系的重要组成部分。同时，《“十四五”数字经济发展规划》明确指出：“优化升级数字基础设施。加快建设信息网络基础设施，推进云网协同和算网融合发展，有序推进基础设施智能升级”。此外，2023 年 2 月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，其中将“夯实数字基础设施”确立为数字中国建设整体框架的“两大基础”要素之一。上述政策文件为我国新型基础设施建设提供了至关重要的指导方针。
2023 年 12 月底，国家发展改革委和国家数据局联合发布了《数字经济促进共同富裕实施方案》，明确指出需“推进数字基础设施建设”“深入实施‘东数西算’工程，加快推动全国一体化算力网建设”“组织实施云网强基行动”等关键举措。2024 年 7 月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），《决定》强调，需“健全现代化基础设施建设体制机制。构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制，推进传统基础设施数字化改造，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制。深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革，发展通用航空和低空经济，推动收费公路政策优化。”《决定》为新型基础设施的建设和发展指明了新的战略方向。2024 年 9 月，国家发改委和国家数据局印发了《数字经济 2024 年工作要点》，其中提出需“超前布局数字基础设施，深入推进信息通信网络建设，加快建设全国一体化算力网，全面发展数据基础设施。”
通过上述分析，我们不难发现，政策导向与技术创新正共同驱动着新型基础设施的快速发展。这些政策不仅为新型基础设施建设提供了明确的指导和支持，还为其在未来实现更高质量的发展奠定了坚实基础。
在宏观层面，有两个新要求需要注意。
一是新质生产力的发展需要新型基础设施的强有力支撑 。
2023 年 9 月 7 日，习近平总书记在黑龙江主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会上，首次提出了新质生产力的概念。次日，在听取黑龙江省委和省政府工作汇报时，总书记再次强调要“加快形成新质生产力”。新质生产力的提出，不仅指出了我国当前新发展阶段激发新动能的核心力量，而且明确了我国在全球竞争中重塑新优势的关键所在。2024 年 1 月 31 日，习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时，进一步强调要加快发展新质生产力，扎实推进高质量发展。从基础概念来说，新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。相较于传统生产力，新质生产力对经济系统的影响主要体现在三个方面：将数据要素视为新的生产资料，将数字空间视为新的发展领域，将数据资产视为新的价值源泉。而
新型基础设施作为新型劳动资料的重要组成部分，是推动新质生产力快速发展的强有力支撑。
二是数据要素化的持续深入发展需要新型基础设施提供技术支持。自从数据被列入生产要素以来，关于数据的要素化以及数据要素的应用，各层级政策持续推进加码。在管理体系构建方面，2023 年 10 月 25 日，国家数据局正式揭牌成立，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源的整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会的规划和建设等工作。之后各省市相继成立了数据局等相应机构，承担起数据管理的责任，而相应的数据基础管理制度也在逐步构建中，诸多省市已提出了多项数据条例作为数据要素管理的重要文件。在数据资源管理和运营方面，我国多部门开展了全国数据资源情况调查行动，针对企业数据资源出台多项意见，规范公共数据资源的授权运营。在数据资产化方面，2023 年，《企业数据资源相关会计处理暂行规定》《关于加强数据资产管理的指导意见》等文件相继出台，为企业数据资产管理和入表提供了政策支撑。在数据要素市场化方面，各省市建设的数据交易场所，例如北京国际大数据中心、上海数据交易所，相继开展了相关数据的资产化和交易业务。在数据要素应用方面，为发挥数据要素乘数效应，2023年12月底，国家数据局等17部门联合发布了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，选取了12个典型行业和领域开展“数据要素×”行动，并且从国家到各省举办了“数据要素×”大赛。新型基础设施在数据要素价值化的过程中扮演了至关重要的角色，作为其核心组成部分，将会持续推进算力网的高速发展，提升数据要素的计算和流通效率。
在新型基础设施的各个细分领域，政策也展现出了新的要求。
在信息基础设施领域，2024 年 8 月，工业和信息化部等十一部门发布了《关于推动新型信息基础设施协调发展有关事项的通知》，从全国统筹布局、跨区域协调、跨网络协调、跨行业协调、发展与绿色协调、发展与安全协调、跨部门政策协调等方面明确了各项具体举措，以推动新型信息基础设施协调发展。该通知还明确了新型信息基础设施主要包括 5G 网络、光纤宽带网络等通信网络基础设施，数据中心、通用算力中心等算力基础设施，人工智能基础设施、区块链基础设施等新技术设施，为我国新时期全面推进新型信息基础设施提供了重要指导。在推动 5G 发展方面，2023 年 10 月，工信部发布了《关于推进 5G 轻量化（RedCap）技术演进和应用创新发展的通知》（以下简称《通知》），从国家政策层面推进 5G RedCap 技术演进、产品研发及产业化进程，以促进 5G 应用的规模化发展。2024 年 4 月，工信部为落实《通知》，组织开展了 2024 年度 5G 轻量化（RedCap）贯通行动，旨在扎实有序推进 5G RedCap 的商用进程，确保 5G RedCap 在标准制定、网络建设、芯片开发、模组集成、终端设备以及应用开发等关键环节的顺利打通。在推动算力基础设施发展方面，2023 年 10 月，《算力基础设施高质量发展行动计划》印发，政策在完善算力综合供给体系、提升算力高效运载能力、强化存力高效灵活保障、深化算力赋能行业应用、促进绿色低碳算力发展、加强安全保障能力建设等方面部署了多项重点任务。2023 年 12 月 25 日，《关于深入实施“东数西算”工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见》（下称《实施意见》）发布，《实施意见》从通用算力、智能算力、超级算力一体化布局，东中西部算力一体化协同，算力与数据、算法一体化应用，算力与绿色电力一体化融合，算力发展与安全保障一体化推进等五个方面统筹出发，推动建设联网调度、普惠易用、绿色安全的全国一体化算力网。
在融合基础设施领域，我国继续在多个领域持续发布相关政策。在推动智慧农业建设方面，《全国智慧农业行动计划（2024-2028年）》和《农业农村部关于大力发展智慧农业的指导意见》相继发布，明确了今后一段时期推进智慧农业的工作思路和重点任务。在推动工业互联网和智能制造发展方面，工信部牵头陆续推出了《智能制造典型场景参考指引（2024年版）》《工业互联网与电力行业融合应用参考指南（2024年）》《关于开展2024年度智能工厂梯度培育行动的通知》等政策，为打造制造业数字化基础设施基座、推动制造业数字化转型提供了重要参考。在推动交通基础设施建设方面，《五部门关于公布智能网联汽车“车路云一体化”应用试点城市名单的通知》《关于开展智能网联汽车准入和上路通行试点工作的通知》《国家发展改革委办公厅等关于推动车网互动规模化应用试点工作的通知》的印发，加快了智能网联汽车的相关配套交通基础设施建设的步伐，为促进我国智能网联汽车的高质量发展提供了有力支持。
在创新基础设施领域，工信部和国家发改委印发了《制造业中试创新发展实施意见》，提出了多种平台建设模式，并鼓励地方要结合实际，探索新的建设方式和运作机制。
综合来看，在课题组相继发布两份研究报告的期间内，鉴于数字经济的迅猛推进，我国相继出台了一系列与数字经济及新型基础设施建设密切相关的重大政策措施。针对数字经济步入的全新发展阶段，新质生产力理论的提出以及数据要素化、资产化、价值化的持续推进，为新型基础设施的建设确立了新的定位与发展路径。2024 年 5 月，《求是》杂志刊载了习近平总书记的重要文章《发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点》。该文章明确指出，新质生产力的显著特点在于创新，这既包括技术与业态模式层面的创新，也包括管理与制度层面的创新，因此，必须持续深化创新实践，加速推进新质生产力的发展。
新型基础设施是数字中国建设的重要基石，对于推动新质生产力的发展具有举足轻重的作用。尤其是信息基础设施，它构成了诸如人工智能等新兴生产力业态的载体与基础。而创新基础设施则服务于科技创新与产业创新，促进科技创新成果的孕育与转化，进而催生出新产业、新模式、新动能，成为驱动新质生产力发展的核心要素。
在 2023 年至 2024 年期间，随着人工智能大模型技术的持续深化与发展，人工智能基础设施、算力网络以及卫星互联网等新型基础设施逐步获得了更为广泛的关注与重视。
2023 年 12 月，国家发改委等部门出台《关于深入实施“东数西算”工程 加快构建全国一体化算力网的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》提出加快构建全国一体化算力网，以算力高质量发展支撑经济高质量发展，并明确提出到 2025 年底，我国综合算力基础设施算力体系初步成型，1ms 时延城市算力网、5ms 时延区域算力网、20ms 时延跨国家枢纽节点算力网在示范区域内初步实现等目标。当前，我国在宏观层面的国家算力一体化网络建设以及微观层面的城市算力网络建设均处于加速推进的阶段。伴随数字经济的持续深化发展，各行业各领域的数字化转型需求对算力及算力网络提出了更为严格与迫切的要求。与此同时，各地区亦在积极探索算力网络的建设、调度及运营的新业态与新模式。
2024 年 6 月，位于苏州市吴江区的“东数西算”长三角算力调度中心正式启用。该中心通过运用算力调度平台，实现了对区域内数据中心的一体化调度，强化了多云之间、云与数据中心之间、云与网络之间的一体化资源协同。此举打通了跨行业、跨地区、跨层级的算力资源，有效引导了算力资源的合理布局。2024 年 7 月，由中国信息通信研究院研发的国内首个算力互联公共服务平台正式上线。该平台负责全国范围内算力资源的标识注册与测试工作，用户可通过平台查询全国算力资源及相关算力调度服务，为各行各业提供真实、可信的算力支持，显著提升了算力供需匹配效率。2024 年 8 月 28 日，国家数据局在 2024 中国国际大数据产业博览会上正式发布了《全国一体化算力网应用优秀案例集》，该案例集涵盖了五大方向共计 25 个优秀案例。此外，贵州省、重庆市等地方亦通过发放“算力券”等方式，积极支持各类算力基础设施建设和算力网络互联工作。
近年来，随着美国马斯克 SpaceX 的星链系统不断发展且在各类地区冲突和海运等领域展现出显著效能，卫星互联网的重要性日益凸显。我国在中国卫星网络集团成立后，正式推出了国网（GW）星座计划，此计划标志着我国首个巨型卫星互联网项目的启动，同时也是我国首个空天一体化的 6G 互联网计划。
进入 2024 年，我国在卫星互联网领域动作频出。2024 年 2 月，“中国移动01星”“‘星核’验证星”顺利入轨，本次双星试验系统是全球首套面向 5G 演进及 6G 的“天地一体”星上处理验证系统，标志着中国移动在推动天地一体化发展方面取得了重要进展。上海市牵头实施的“千帆星座”计划，亦称“G60星链”计划，是我国第二个大规模的低轨卫星星座，2024 年 8 月 6 日，该计划首批 18 颗商业组网卫星被成功送入预定轨道，发射任务取得圆满成功。2024 年 5 月，上海蓝箭航天鸿擎科技有限公司正式向国际电信联盟（ITU）递交了一份通知，宣布其计划组建一个名为“鸿鹄-3”（Honghu-3）的卫星星座，该星座将由 10,000 颗卫星构成，这也是中国规划的第三个规模超过 10,000 颗卫星的大型卫星星座。
卫星互联网的另一项进展体现在“手机直连卫星”技术的应用。2024 年，华为 Mate 60 Pro 系列手机率先宣布支持天通卫星通话功能。与此同时，中国电信也推出了“手机直连卫星”业务，并提供了相应的流量套餐。目前，中国电信已与国内主流手机厂商建立了业务合作关系，预示着未来手机直连卫星的功能将不仅限于北斗短报文通信，更有望在不借助任何外部设备的情况下，实现星地融合通信。
就当前产业化进程而言，从星座规模、用户基数以及盈利能力等多个维度来看，星链依然处于领先地位。相比之下，我国的星座计划尚处于初步发展阶段，仍需加快追赶步伐。
当前，全球范围内的人工智能热潮持续高涨，推动了对人工智能基础设施，尤其是智能算力中心的强烈需求与高度关注。与此同时，大语言模型，如国外的 ChatGPT、国内的文心一言、豆包等，正呈现出蓬勃发展的态势。随着这些模型规模的不断扩大，对大规模智能算力的需求亦在持续增长。
因此，我国政府部门、企业及云服务商均在人工智能基础设施领域迅速进行布局。据证券时报记者根据公开资料进行的梳理显示，截至 2024 年 8 月底，已有超过 20 个城市建立了智算中心，并且部分地区的智算中心建设正加速向县城延伸，诸如湖北利川智算中心、河北涞源智算中心、重庆移动忠县大数据智算中心等县域级智算中心相继涌现。据三大运营商 2024 年的半年财报显示，三大运营商正加速推进智算中心的发展：中国移动的智能算力规模达到了 19.6 EFLOPS，中国联通全网智算的算力已达 10 EFLOPS，而中国电信的智能算力新增了 10 EFLOPS，累计规模高达 21 EFLOPS。
然而，在这一片蓬勃发展的建设热潮背后，仍面临诸多挑战。一方面，智能算力的供需匹配问题依然突出，算力需求高度集中于北上广深等大城市群，且客户需求呈现多样化特征，这导致了智能算力在区域分配上存在不均衡现象，算力跨区域流动面临困难，同时盈利变现渠道也相对单一。另一方面，由于受到美国等西方国家在人工智能和半导体领域实施的物理制裁，我国智能算力产业在购买和使用国外先进算力芯片等方面直接受阻，而国内自研芯片的产量尚不能满足市场需求，且其在训练效率和成本控制方面存在明显劣势。因此，虽然我国人工智能基础设施的发展势头强劲，但上述问题不容忽视。
