在党和国家顶层设计的指引下，地方政府开始探索公共数据授权运营的政策体系构建，相关政策的陆续出台，标志着公共数据授权运营的统筹、协调与治理模式等工作机制逐步趋向成熟化与制度化。
截至 2024 年年初，浙江省、北京市、青岛市等诸多省市已经公开发布公共数据授权运营的相关政策文件，对地方政府公共数据授权运营的实践产生了较大推动作用和深远影响。
那么，我国地方政府公共数据授权运营相关政策规制特征的整体图景如何?
为回答这一关键问题，本文对相关政策文本进行编码与梳理，以制度语法学为理论工具，探究公共数据授权运营的制度设计与规制机制。
在提炼 21 个政策的语法要素基础上，勾勒出政策功能结构的全景视图，以期理解规则的效度与限度，从而为相关政策的进一步完善提供参考与借鉴。
陆续出台的地方政府公共数据授权运营政策，既是对公共数据资源开发利用作出的一项新制度安排，也是地方政府面向未来一段时期，深化数据要素市场化配置改革、助推数字经济发展的智慧结晶之一，标志着相关工作逐步走向体系化和制度化。奥斯特罗姆等学者提出的制度语法工具，为系统性剖析和揭示地方政府公共数据授权运营政策的规制特征提供了关键理论视角与分析工具。
本文应用调适后的制度语法工具，对 21 份地方政府公共数据授权运营政策进行了编码，从中提取出 1362 个制度陈述。统计分析结果显示，公共数据授权运营政策以规范性陈述(ADIC)为主，策略性陈述(AIC)次之，而规则性陈述(ADICO)最少，“应当”是规范性陈述主要的道义助词；制度陈述分布存在一定的层级与地域差异。地方政府公共数据授权运营具有多元参与主体，其义务与责任得到了较为充分的界定。
地方政府已构建了较为明确的公共数据授权运营规则体系，涵盖了多种制度层次与规则类型。身份规则方面，多方参与的格局已然形成，但主体权责分配的均衡性不足；边界规则方面，各级地方政府、议事协调机构等行动主体主要集中在集体选择层次，而运营单位、应用单位等行动者主要分布在操作层次，边界规则在资格审查、评审程序等方面的详细程度仍需提升；选择规则方面，行动约束已较为普遍，但规制力度有待强化；信息规则方面，信息传递与交流机制已经初步构建，但公众反馈渠道尚需畅通；报酬规则方面，惩罚措施已有较多体现，但在激励机制构建上仍有进一步优化与提升的空间；聚合规则方面，则体现出政府主导、市场驱动、企业参与的特点。
基于对规则的分类讨论，本文进一步揭示了规则之间的隐含联系，指出复杂制度体系中，各类规则并非孤立存在，其间存在一定程度的相互影响，特定类型的规则可能发挥基础性作用。针对规则间联系的阐发，既是对奥斯特罗姆观点的回应和丰富，也为研究者深入探究与应用制度类型学提供了一定的理论启示。当然，不同类型规则之间的关系与相互作用还取决于具体情境，未来研究可在不同的研究议题中进行更多验证。
对于制度规则存在的不足，结合笔者的田野调研，提出以下政策启示：
首先，补足边界规则和信息规则的短板。
公共数据承载公共利益，须完善授权运营单位从申报、选择到运营全流程的准入退出机制及信息公开工作。强化授权运营单位筛选过程的公平性，让公共数据要素普惠广大市场主体及人民群众，释放公共数据要素的公共价值，避免公共数据开发利用中的潜在垄断行为。明确评审方式、准入条件和筛选依据；在征集授权运营单位时，统计汇总申报主体的数量、类型、规模等基础信息并向社会公开；在公示入选的授权运营单位时，提升信息透明度；对于授权运营单位再次入选、受到整改处罚或退出等情形，应及时公开信息并接受社会监督。公众虽然难以直接参与公共数据本身的管理与开发利用等专业工作，但仍应享有相应的知情权、建议权与监督权。为此，需要建立畅通的意见反馈和投诉举报渠道。
其次，克服身份规则和选择规则的弱项。
优化公共数据权责体系，保持各参与方的权利和义务在一定程度上实现平衡。一些类型的公共数据尤其是政务数据供给能力不足，数据质量参差不齐，需规范公共管理和服务机构数据归集、更新、维护和使用工作。强化公共数据的质量、标准、完整性和合规性要求，提高数据资源质量，面向采集、存储、传输、共享、开放、使用、销毁等各阶段进行公共数据的全生命周期管控。实现“一数一源”，避免重复采集，便于公共数据资源以及信息系统的统筹和管控。另外，数据安全风险形势仍然严峻，对于授权运营单位的行为应妥善监管，避免因数据泄露或被窃取引发公共安全风险。
再次，弥补报酬规则和聚合规则的欠缺。
当前，由于收益分配机制尚不健全、公共数据有效供给不足等问题，公共数据应用场景开发面临掣肘。应秉持价值共创、价值共享、多主体协同、数据多向循环等基本理念，探索建立“政府市场社会”多主体的数据治理机制、开放利用机制以及收益分配机制，以支持形成多维度和多层级的公共数据价值共创共享体系。在强化政府部门公共数据开发利用动力和责任的同时，探索建立容错免责机制，通过明确责任边界，化解各方主体的顾虑，从而在确保安全可控的前提下，尽可能地调动市场主体的参与积极性。
公共数据授权运营是我国探索数据要素市场化配置改革的最新实践之一
，“有为政府”与“有效市场”携手并进，共同构成了推动公共数据要素有序释放内在价值的重要支撑，需要通过公共数据价值共创共享的体系设计，激发政府侧的“动力”与市场侧的“活力”。各地政府开展公共数据授权运营的思路和做法不尽相同，制度设计各有特色，关键要契合各地发展需求，真正实现公共数据价值释放的有效闭环与良性循环。
值得说明的是，本文的研究结论并非一成不变，随着我国地方政府公共数据授权运营的蓬勃发展，相关政策可能会不断迭代更新。因此，为了更好地揭示这一前沿而复杂的公共管理实践所蕴含的规律，未来研究可继续追踪相关政策体系的发展变化，将更多层级和更大规模的政策文本纳入制度语法的分析框架中。通过历时性比较和研究，深入探究地方政府公共数据授权运营的制度结构、功能特征，以丰富和完善本文的研究结论，进而为政策功能增补提供有益的参考与借鉴。
摘编自丨
公共数据授权运营的政策规制特征：基于制度语法工具的探析，《公共管理评论》
引用格式 | 孟庆国，魏必．公共数据授权运营的政策规制特征:基于制度语法工具的探析[J/OL]．公共管理评论. https://link.cnki.net/urlid/10.1653.D0.20250221.1056.002
内容来源｜清华计算社会科学与国家治理
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